Stiftung deutscher Kultur im Östlichen Europa - OKR
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Ausgaben: Ausgabe 1337.

Postsozialistischer Sozialtransfer

Polens Wirtschaft hat mehr Strukturprobleme als Struktur

PostsozialistischerAuch die Deutschen schätzen inzwischen den frühzeitigen Übergang in den Rentnerstand hoch und immer höher. 2011 bezogen etwa 700 000 Personen zum ersten Mal Altersrente. Fast die Hälfte von ihnen hatte noch nicht die damalige Regelaltersgrenze von 65 Jahren erreicht. Bei den Österreichern ist die Frühverrentung fast zum Lebensstil geworden; alle Regierungen im Wien der letzten 15 Jahre haben dagegen gekämpft, Erfolg war selten zu vermelden. Doch wer hätte gedacht, dass die Polen jemals zu Europameistern im frühen Bezug von Invaliden- und anderen Renten werden könnten? Die Sozialtransfers erreichen in Polen 18 Prozent des Bruttosozialproduktes, vier Prozent machen allein die Kosten der Frühverrentungen aus. Gleichwohl betrifft die Armut in Polen nach Eurostat 21 Prozent der Gesamtbevölkerung. Die Lohnnebenkosten schätzt die OECD in Polen auf 43,7 Prozent. Die hohen Lohn nebenkosten wieder entstehen durch die hohen Sozialversicherungskosten. Der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberanteil beträgt gemäß der OECD 38,4 Prozent des durchschnittlichen Nettolohnes. Diese hohen Lohnnebenkosten hemmen nicht nur die Entstehung neuer Arbeitsplätze, sondern begünstigen auch die Entwicklung einer „Grauzone“. Nach einem Bericht des Statistischen Zentralamtes zur illegalen Arbeit in Polen arbeitet etwa jeder zehnte Pole schwarz. Das sind über 1,3 Millionen Menschen. Ebenso wie alle anderen Zahlen über die Schattenwirtschaft in Polen ist diese Zahl nicht gesichert.

Die hohen Abgaben erklären sich aus der Struktur des polnischen Sozialversicherungssystems, in dem – ähnlich wie in den meisten anderen Ländern Kontinentaleuropas – Sozialversicherungsformen dominieren, die aus Arbeitgeber- und Arbeitnehmeranteilen finanziert werden, bei denen also vor allem die menschliche Arbeit belastet wird. Die extrem hohen Beiträge sind das Ergebnis der liberalen Vorschriften für den Eintritt in den Vorruhestand. Darüber hinaus erklären sich die hohen Sozialversicherungskosten auch durch die Kosten der Invalidenrente, von der im Vergleich zu den OECD-Ländern in Polen der höchste prozentuale Anteil der Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter profitiert. Einige der wesentlichen permanenten Forderungen der Sozialforschung an die Politik sind deshalb, die Anreize zur Frühpensionierung einzuschränken und die Bürger zu ermuntern, länger im Arbeitsleben zu verweilen, sowie die staatlichen Hilfen für die Schaffung von Arbeitsplätzen in kleinen und mittelständischen Unternehmen zu erhöhen, um auch so den Verbleib im Arbeitsleben zu fördern.

Insgesamt zeigt der polnische Arbeitsmarkt dramatische Verwerfungen. Zu Beginn der Transformation (1989 bis 1994/1995) sank die Zahl der Beschäftigten drastisch, die Arbeitslosenquote stieg stark an. Bis dahin war die Arbeitslosigkeit in den staatlichen Betrieben „versteckt“ gewesen. Es war ein Strukturmerkmal des damaligen „sozialistischen“ Arbeitsmarktes, dass er als Instrument der Sozialhilfe genutzt wurde. Öffentliche Hilfen zum Lebensunterhalt wurden über den Arbeitsmarkt gewährt. Die Folgen dieses Verfahrens belasten die Arbeitsmärkte bis heute. Die Arbeitslosigkeit in Polen beträgt jetzt 9,7 Prozent, aber die Erwerbsquote erhöhte sich nicht entsprechend, was besonders daran liegen soll, dass sehr viele Menschen – besonders die Frührentner – dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen.

Nach dem Beitritt zur EU hat Polen die strukturellen Probleme des einheimischen Arbeitsmarktes „exportiert“, indem viele – vor allem jüngere – Arbeitskräfte ausgewandert sind. Es gehört zu den zahlreichen paradoxen Erscheinungen, dass die Auswanderung die vielen Probleme des polnischen Arbeitsmarktes nicht gelöst, sondern erst offengelegt und sogar vertieft hat. Die Zahlen des polnischen Zentralamtes für Statistik zeigen, dass sich fast zwei Millionen Polen im Ausland aufhalten. Dies ist ein Bevölkerungsanteil von 5,1 Prozent. Erhebungen der Weltbank zeigen, dass die Geldtransfers in die Heimat 2004 bei 2,7 Milliarden Dollar lagen, 2005 belief sich die Summe auf 3,5 und 2006 auf 4,4 Milliarden Dollar. Jüngere Zahlen gibt es nicht. Volkswirtschaftlich betrachtet spielen diese Überweisungen für ein größeres Land wie Polen nur eine geringe Rolle. Dagegen haben die Transfers für die Migranten selbst oder für ihre Familien markante Bedeutung.

Die polnische Arbeitslosigkeit hat überwiegend strukturellen Charakter: Ungeeignete Qualifikationen und fehlende Mobilität sind die wichtigsten Merkmale. Überlagert wurde diese Erscheinung zunächst sowohl durch Entwicklungsrückstände aus der Zeit des Kommunismus wie auch durch die Heftigkeit des Transformations- und Globalisierungsprozesses, mit dem viele Menschen nicht mithalten können. Eine gute Konjunktur kann die Probleme des Arbeitsmarktes nicht lösen, denn Polen verzeichnet große Rückstände, wenn es um Investitionen in Humankapital und Infrastruktur geht.

In Polen sorgen die Familien, vor allem die Frauen, für die Kinder und andere Familienmitglieder. Alle haben sich so an die Doppelbelastung der Frauen gewöhnt, dass sie das Fehlen von Pflegedienstleistungen gar nicht mehr bemerken. Was bis jetzt eine kostenlose Dienstleistung gewesen ist, welche durch die Familienmitglieder erbracht wurde, sollte sich in ein Marktangebot verwandeln. Es werden staatliche Eingriffe erforderlich, um eine Nachfrage nach gewissen Dienstleistungen zu schaffen. Ein solcher Fall wäre eine Pflegeversicherung, um die Entwicklung von Pflegedienstleistungen zu fördern. Die Kommunen könnten für die Errichtung von Kinderkrippen und Kindergärten auf privat-öffentlicher Basis sorgen. In Belgien, Frankreich und besonders in den skandinavischen Ländern stehen übertragbare Beispiele zur Verfügung, die bisher kaum wirklich wahrgenommen wurden.

Charakteristisch für den polnischen Arbeitsmarkt ist auch sein begrenzter Einfluss auf die Lohnfindung und die Durchsetzung von Arbeitnehmeransprüchen auf bestimmte Lohnhöhen deshalb, weil sich ein übergroßer Anteil der Bevölkerung, am meisten auf dem Lande, längst aus Mischsystemen finanziert, die zum einen aus Leistungen der staatlichen Grundsicherung und Transferleistungen des Staates, zum anderen aus landwirtschaftlichem Erwerb bis zur hauswirtschaftlichen Kleinstproduktion in den unterschiedlichsten Formen und schließlich aus Arbeit in der Schattenwirtschaft bestehen. Bei kritischer Betrachtung ist nicht zu übersehen, dass die staatliche Sozial- und Einkommenspolitik in der Mehrzahl der Funktionsbereiche der Arbeitsmärkte diese schwächt und einen Teil ihrer Steuerungsfunktionen außer Kraft setzt. Ein übergroßer Anteil der Bevölkerung ist deshalb für Steuerungssignale aus den Arbeitsmärkten kaum empfänglich. Die Agrarpolitik der Europäischen Union trägt dazu gleichfalls bei, nämlich durch Flächen- und Tierprämien und andere Transferzahlungen, die markt- und absatz- sowie leistungsunabhängig sind. Die 38 Prozent der polnischen Bevölkerung, die auf dem Lande und in wechselnd intensivem Kontakt mit der Landwirtschaft leben, haben inzwischen herausgefunden, wie diese unterschiedlichen Transfersysteme miteinander kombiniert und in ihren Einkommenswirkungen aufeinander abgestimmt werden können. Insgesamt beschäftigt die Landwirtschaft etwa zwei Millionen Arbeitskräfte zuviel, die aber durch diese „Mischfinanzierung“ des Lebensunterhaltes in der Landwirtschaft gehalten werden, obwohl sie für die Agrarproduktion nicht gebraucht werden. Würden diese zwei Millionen aus der Landwirtschaft ausscheiden, bliebe der Umfang der Agrarproduktion dennoch gleich. Dabei wirken das großzügige Sozialleistungssystem und die EU-Agrarpolitik zusammen.

Die Arbeitslosigkeit wird in ihren sozialen Konsequenzen als die größte Herausforderung des polnischen Arbeitsmarkts beurteilt. Große Probleme ergeben sich aus der Tatsache, dass Arbeitslosigkeit vor allem junge Menschen betrifft. Zwar nimmt sie unter Berufsanfängern schneller ab als in anderen Altersgruppen, sie ist dort aber immer noch zweimal so hoch wie in der Gesamtbevölkerung. Dies verzögert den Eintritt junger Menschen in die Selbständigkeit und die Familiengründung und entwertet die in der Ausbildung erworbenen Kenntnisse.

Auf längere Sicht ist das Fehlen einer Beschäftigungspolitik das grundlegende Problem. Der Arbeitsmarkt ist ein gutes Beispiel dafür, dass die beiden Regierungen Tusk in Warschau vor allem durch ihre allzu ruhige Hand und ihre Unauffälligkeit auffallen.

Dietmar Stutzer (KK)

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